La democrazia e gli scandali

È necessario oggi ristabilire in Italia quel gioco delicato e complesso di controlli, di limiti e di distinzioni, senza il quale la democrazia muore e gli scandali fioriscono

di Lelio Basso

Ai lettori de Il Contemporaneo Sennuccio Benelli ha offerto un panorama della vastità e della complessità degli illeciti traffici che costituivano lo sfondo di quello che si è chiamato lo scandalo dei dollari, intorno al quale la recente sentenza del Tribunale di Roma ha rinnovato interesse e polemiche. Non sappiamo se il processo avrà un seguito in appello e se la sentenza del Tribunale avrà chiuso la fase giudiziaria di questo scandalo. Ma sappiamo che, mentre uno se ne chiude, almeno provvisoriamente, con una sentenza, altri sono in corso o si aprono: sono in corso ancora gli arresti per lo “scandalo delle pensioni”, mentre è tuttora aperta l’istruttoria per il non meno clamoroso “scandalo dell’INGIC”, e si attende la sentenza della sezione istruttoria nello “scandalo” per antonomasia, quello cioè relativo alla vicenda Montesi.

Questo moltiplicarsi di scandali costituisce senza dubbio un aspetto interessante del costume fiorito all’ombra del regime democristiano, e non è senza interesse vedere che cosa vi sia di comune in queste vicende. Per non essere accusati di faziosità polemica, prenderemo come punto di partenza della nostra ricerca un autorevole giudizio dell’on. Scelba.

Ognuno ricorderà infatti che quando il governo Scelba fu costituito, la vicenda Montesi agitava le acque dell’opinione pubblica italiana. E il governo che si annunciava come “moralizzatore”, non trovò di meglio, nel discorso-programma con cui si presentò al Parlamento, che assumere un tono minaccioso contro la stampa, colpevole di aver rivelato lo scandalo. Ma pochi giorni dopo, nel discorso con cui lo stesso on. Scelba concluse la discussione sulla fiducia, premuto dal dilagare della vicenda, dovette fare alcune ammissioni, dicendo testualmente: “il governo intende assicurare il Parlamento ed il Paese che considera con la dovuta serietà fatti e situazioni che nascono dalla facilità del guadagno e da torbide compiacenze amministrative”.

“Facilità di guadagno e torbide compiacenze amministrative”: questa diagnosi, esatta anche se incompleta, c’introduce nel primo aspetto sostanziale degli scandali a catena che si sono succeduti in Italia. Dietro ad ognun di essi, appena s’è potuto alzare un poco del pesante velo con cui la generale omertà tende a ricoprire queste vicende, si sono trovati appunto facili guadagni e “compiacenze” o, meglio ancora, “complicità” amministrative. I due termini, che l’on. Scelba ci presenta distinti, sono in realtà tutt’uno, in quanto sono appunto le complicità amministrative che rendono possibili i facili guadagni.

In alcuni casi, per esempio, nello scandalo delle pensioni, protagonisti dello scandalo e imputati nel processo sono gli stessi funzionari, che si fanno rilasciare la classica “bustarella” in compenso della propria “compiacenza”; un po’ più complessa è la vicenda dell’INGIC, ma pure in questo caso gli imputati sono in gran parte funzionari sia dell’ente stesso che delle prefetture o dei comuni. Ma anche la dove funzionari non appaiono sul banco degli imputati, le “compiacenze amministrative” sono sempre nello sfondo.

Il recente processo dei dollari è sotto questo profilo particolarmente istruttivo. Suscita infatti in taluno meraviglia e delusione una sentenza che, in un processo così grave, dopo quindici mesi di udienze, si concluse con oltre un centinaio di assoluzioni e una quarantina di condanne a pene modeste. Ma la verità è che, al termine di un’indagine condotta con il più grande scrupolo e con pazienza senza pari, gli esimi magistrati del Tribunale di Roma dovettero accorgersi che la denuncia presentata dai “competenti uffici” riguardava appunto oltre cento innocenti, la maggior parte dei quali avevano semplicemente acquistato dollari al mercato nero ignorandone la provenienza, ma taceva completamente intorno ai veri responsabili.

Scriveva, per esempio, la Stampa del 17-3-1954: “Il lato paradossale della carnevalata di dollari è che mentre le grandi industrie dolciarie italiane ottenevano con estrema difficoltà le licenze per importare polvere di uova, Domenico Ciurleo e molti altri come lui, assolutamente sprovveduti in questo genere di affari, e fra i quali molti erano i pregiudicati, le ottenevano facilmente e in larga misura”. E ancora lo stesso giornale: “Con quali criteri il ministero del Commercio Estero concedesse tante licenze per importare materie assolutamente inutili proprio non si capisce almeno per ora... Il sospetto che non sia stata soltanto la leggerezza a consigliare la concessione delle strane licenze, prende sempre più consistenza”. E la stessa sentenza di rinvio a giudizio aveva del resto già avvertito: “Le azioni criminose, spesso a catena, furono agevolate se non incoraggiate talvolta dalla estrema facilità con cui, almeno in un primo periodo, venivano concesse licenze di importazione per le merci più impensate e meno utilizzabili dall’economia nazionale in quantitativi enormi... La scelta delle merci avveniva fra quelle che, essendo meno conosciute e di minor consumo, apparivano le più idonee a non provocare proteste da parte di industriali interessati nelle effettive importazioni”. Le compiacenze amministrative sono pertanto evidenti in questo caso, anche se nessun funzionario si è trovato sul banco degli imputati.

Né a diverso risultato ci indurrebbe un’analisi dell’ambiente in cui si muovevano i protagonisti della vicenda Montesi. Si è parlato, a proposito della “facilità di guadagni” del Montagna, di commercio di stupefacenti e di speculazioni edilizie. Non ho elementi per affermare se ed in quale misura il Montagna partecipasse effettivamente a questi traffici, ma l’ambiente emerso dall’istruttoria sembra muoversi veramente in questo quadro. Ed è certo altresì che, in entrambe le ipotesi, si tratta di traffici scandalosi che consentono “facili guadagni” grazie a “torbide compiacenze amministrative”. Per gli stupefacenti basterebbe forse ricordare quel che ne scrisse Achille Battaglia: “Quanti sapevano, prima di Capocotta, che alla Commissione per gli stupefacenti dell’ONU, l’Italia è stata ripetutamente denunziata come ‘la principale fonte di approvvigionamento’ del traffico mondiale delle droghe? Quanti sapevano che il rappresentante della ditta milanese - che dal 1948 al 1953 ha messo illecitamente in commercio decine di migliaia di fiale di ‘mefedina’ per un valore di miliardi - era stato per anni il capo della Sezione Stupefacenti della Questura di Roma? Quanti avevano avuto notizia che la ditta Schiapparelli di Torino era stata nominativamente denunziata dall’ONU sino dal dicembre 1950 come una delle fonti sicure dell’eroina contrabbandata in USA e in Canada; e che la Guardia di Finanza aveva agito contro di essa solo nel gennaio 1953?”. E si può aggiungere, a completare il quadro, che si e dovuto arrivare al febbraio 1955 perché il permesso di fabbricare stupefacenti fosse revocato a questa Ditta.

POSSIAMO quindi dar ragione all’on. Scelba: alla radice di questi scandali sono i facili guadagni dovuti alle “torbide compiacenze amministrative”. Ma bisogna fare allora un passo ulteriore e domandarsi come avvenga che queste compiacenze siano oggi così largamente praticate, come mai siano oggi più numerosi i funzionari che ignorano la massima fondamentale del servizio civile, sancita altresì dalla Costituzione: “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione” (art. 98). È indubbiamente connaturata in ogni burocrazia la tendenza ad abusare del proprio potere: “in ogni burocrate, diceva Tilgher, vive una particella infinitesimale dell’anima di Luigi XIV”, identificante lo Stato con se stesso; e, per quanto riguarda in modo particolare burocrazia italiana, basti ricordare quel che scriveva Sonnino sin dal 1911: “il funzionario si va ogni giorno più anteponendo alla funzione cui dovrebbe servire e che ne costituisce la vera ragione d’essere; burocrazia, che dovrebbe essere soltanto l’organo dello Stato al servizio dell’interesse pubblico, diventa fine a se stessa”.

Ma uno Stato democratico ha molteplici difese contro questo pericolo. In primo luogo la stessa coscienza democratica dei cittadini, che sa che lo Stato è espressione di tutta la collettività. E che alla collettività, al popolo, appartengono i poteri sovrani, per cui il funzionario è al servizio dei cittadini e deve esercitare le sue funzioni nell’interesse dei cittadini. In secondo luogo lo stesso ordinamento delle pubbliche funzioni, basato su un sapiente equilibrio di distinzioni, di limiti e di controllo, che non dovrebbe consentire abusi e comunque permette agevolmente di scoprirli e di reprimerli. Infine, al di sopra di questi controlli, il controllo più generale della pubblica opinione e del Parlamento.

In Italia invece questi rimedi non hanno funzionato in questi anni. È abbastanza evidente perché abbia scarsamente funzionato il primo. Il regime fascista aveva degradato i cittadini al rango di sudditi e dato un crisma di infallibilità alla Autorità, con l’“a” maiuscola. L’Autorità si considerava pertanto titolare in proprio del potere e il suddito era alla mercé dell’arbitrio. Ora, poiché sono rimaste le leggi fasciste, con l’ampio margine di discrezionalità lasciato alla Pubblica Amministrazione, e sono rimaste ad applicarle i funzionari fascisti, era difficile che potesse stabilirsi nei rapporti fra cittadini e Stato un costume democratico. Anche su questo punto abbiamo l’autorevole testimonianza dell’on. Scelba, il quale, al culmine dello scandalo Montesi, invaso dal sacro fuoco della moralizzazione, tenne un discorso ai Direttori Generali dell’Amministrazione statale il 13 marzo 1954, in cui disse: “Non è dubbio che nell’Amministrazione ci siano elementi e fattori negativi: le ragioni sono molteplici, imputabili soprattutto alle conseguenze della dittatura, della guerra e del dopoguerra... Un difetto nostro, che ci deriva forse dai lunghi periodi di servitù al domino straniero, è che noi abbiamo dei diritti dei cittadini un senso inadeguato e non corrispondente alle esigenze di un regime democratico... Quante volte, per ottenere il pagamento di una somma dovutagli, il cittadino è obbligato a pagare una tangente, piccola o grande che sia?”. E dopo questo riconoscimento, ecco il rimedio moralizzatore proposto: “occorrerà stampare qualche cartello e metterlo nei corridoi, nelle anticamere dei nostri ministeri con su scritto: ‘Ricordati che sei al servizio del pubblico!’”.

In realtà sarebbe stato necessario ben altro che il cartello. Perché la vera radice del male non è neppure nella burocrazia, ma nella mentalità di regime con cui la Democrazia Cristiana ha governato in questi anni. Infatti se la democrazia rappresenta un equilibrato sistema di distinzioni e di controlli nell’esercizio delle diverse funzioni pubbliche, il “regime”, nel senso in cui il fascismo ci ha abituato a usare questa parola, incarna appunto la tendenza alla soppressione di ogni distinzione e di ogni controllo. Non si tratta infatti soltanto dell’abitudine ormai dilagante dei “controllori controllati”, dei funzionari per esempio che dovrebbero controllare gli infiniti enti statali e parastatali, e che viceversa sono immessi proprio nei consigli di amministrazione di quegli enti su cui il loro controllo dovrebbe esercitarsi, sicché in ultima analisi il consiglio d’amministrazione non ha più nessuno a cui rispondere ed è libero di far ciò che meglio gli aggrada, come è accaduto per l’INGIC.

Il fenomeno è più grave, in quanto è la stessa classe dirigente politica, cioè in ultima analisi i dirigenti della politica democristiana, che deliberatamente tendono a sopprimere limiti e controlli per poter fare lecito il libito. Strumento importante di questa politica è il sistematico insediamento al vertice di tutti gli enti statali e parastatali - continuamente moltiplicati fino a costituire un’indecifrabile giungla - di uomini di partito o ligi al partito, e il tentativo di impadronirsi per questa via anche dei più delicati organi di controllo. Non riesce poi naturalmente difficile alla classe dirigente politica di assicurarsi la complicità dell’alta burocrazia - ai cui elementi fidati non si lesinano favori di incarichi e prebende - per giungere alla violazione sistematica della legge. Che ciò sia fatto per ragioni politiche, o per procurare denaro al partito, o per bassi interessi personali non porta a conseguenze molto diverse: quando i freni e i controlli democratici vengono a cessare, quando la mentalità di “regime” si è impadronita delle alte sfere politiche e burocratiche è difficile distinguere il motivo politico da quello affaristico, e la tentazione è troppo forte di abusare anche per fini privati di un potere incontrollato.

Non per nulla dietro ad ognuno dei più gravi scandali che hanno commosso l’opinione pubblica si profila l’ombra di un ministro. Dietro allo scandalo dei dollari, c’è una circolare ministeriale di cui il ministro I. M. Lombardo e il sottosegretario Clerici si son palleggiati la responsabilità, che autorizzava i funzionari a concedere licenze senza fare le indagini, che prima erano obbligatorie, sulla figura dei richiedenti. I traffici di Montagna non eran forse resi più facili dal fatto che egli poteva aggirarsi al Viminale come un padrone di casa, che era socio d’affari del figlio del ministro Spataro, e testimone alto sue nozze, insieme con Scelba?

MA IL CASO più clamoroso resterà il caso Giuliano. Qui abbiamo un ispettore di polizia che parte espressamente da Roma per andare in Sicilia a banchettare, portando panettone e liquori, con il bandito che è inseguito da molteplici mandati di cattura, e gli offre di espatriare clandestinamente. Abbiamo un capitano dei carabinieri che ospita in casa propria un altro bandito, pur esso inseguito da mandati di cattura, e sotto la sua protezione lo accompagna a spasso per Palermo. Abbiamo un colonnello dei carabinieri che rilascia a banditi certificati di benemerenza con la falsa firma del ministro degli Interni. Abbiamo un altro ispettore di polizia che rilascia salvacondotti ad altri banditi, anch’essi ricercati. Questi fatti sono noti, pubblici, pacifici, ammessi dagli stessi interessati. Nessuno è stato punito, nessuno è stato denunciato dai suoi superiori o dal ministro. E come avrebbero potuto esserlo se lo stesso ministro degli Interni era complice di questa generale illegalità e avallava pubblicamente una versione ch’egli sapeva falsa dell’assassinio di Giuliano, coprendo così con la propria autorità un delitto di omicidio?

Ma un solo caso, grazie alla tenace e coraggiosa azione di un magistrato, un funzionario di primo piano si è visto trascinato in giudizio: in tutti gli altri casi un silenzio discreto ha coperto gravi responsabilità. Fu un giornalista americano, Edmund Stevens, che all’apice dello scandalo Montesi, nel marzo 1954, scrisse su Christian Science Monitor: “Lasciando da parte il pro e il contro dello scandalo corrente, i democratici cristiani subiscono ora le conseguenze della prolungata immunità politica, goduta da certi loro esponenti o da taluni dei loro associati. Sino da quando il primo gabinetto De Gasperi venne formato non un solo pubblico ufficiale è stato processato per malversazione, non un solo scandalo, in cui fossero coinvolte alte personalità, venne sollevato, sebbene, in parecchie occasioni, sembrasse a molti che non ne mancassero i motivi”.

Oggi che è caduto l’on. Scelba, l’uomo che più di ogni altro leader democristiano ha fatto dell’abuso e del disprezzo della legge regola di governo, oggi che il potere è passato in altre mani, formuliamo per l’on. Segni l’augurio che egli abbia il coraggio di colpire. Ma soprattutto di risalire alle cause, e di ristabilire quel gioco delicato e complesso di controlli, di limiti e di distinzioni, senza il quale la democrazia muore e gli scandali fioriscono.

LELIO BASSO